Navigatiemenu

Best practice principles for regulatory policy

Laatst bijgewerkt op 754 dagen geleden door Hadewych Reacties (1)

OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy; Regulatory Enforcement and Inspections, 2014

OECD principles 2014OECD principles 2014

 

Inleiding: het belang van goeie inspectie en handhaving

Eén van de belangrijkste manieren om regels te handhaven wordt gevormd door inspecties. Bovendien zijn inspecties over het algemeen de belangrijkste media voor interactie tussen overheid en (midden- en klein-)bedrijven.

Inspecties zijn doorgaans sectorspecifiek georganiseerd, maar ze hebben een aantal kernactiviteiten gemeenschappelijk.

Beleidsmakers staan overal onder druk om meer resultaten te bereiken met minder middelen. Bovendien wordt toezicht beschouwd als oorzaak van administratieve lasten en bureaucratische red tape. Beide factoren vergroten de urgentie van een goeie handhavingsstrategie, met slimme incentives voor gereguleerde bedrijven zodat er minder toezicht nodig is en dus ook minder toezichtkosten zijn. Zo’n strategie vereist onder meer kennis over de achtergronden van naleving, zowel in termen van de effecten van beleid en toezicht (wat werkt?) als in termen van kenmerken en ontwikkelingen van de gereguleerde sectoren.

De OESO heeft ten behoeve van zo’n handhavingsstrategie elf principes uitgewerkt die leiden tot betere regulering/handhaving/toezicht. Het gaat om:

  1. Evidence-based handhaven
  2. Selectiviteit
  3. Risicogericht en proportioneel handhaven
  4. Responsive regulation
  5. Strategisch
  6. Coördinatie en consolidatie
  7. Transparantie
  8. Geïntegreerde informatiehuishouding
  9. Navolgbare, begrijpelijke en eerlijke processen
  10. Nalevingbevordering
  11. Professioneel

1.     Evidence-based handhaven

Inspectie en handhaving moet worden gebaseerd op empirisch bewijs en onderzoek. Het programmeren van inspecties moet worden onderbouwd met data en kennis, en resultaten moeten regelmatig worden geëvalueerd.

Er moet regelmatig worden onderzocht in welke mate en op welke manieren inspecties effectief zijn. Zulke evaluaties moeten worden uitgevoerd aan de hand van een aantal scherp gedefinieerde indicatoren en met valide en betrouwbare data. Daarnaast is het van belang dat elke toezichthouder gespecificeerde taken en bevoegdheden heeft met het oog op gespecificeerde resultaten.

In Nederland wordt geprobeerd hierin te voorzien in het kader van VBTB en Aanwijzingen voor de regelgeving.

Het is ingewikkeld om maatschappelijke resultaten toe te schrijven aan beleid of aan het optreden van inspecties. Ook al doordat inspecties onmogelijk alle ondertoezichtstaande entiteiten kunnen inspecteren, en hun inspectieprogramma op risico’s baseren, is het onmogelijk om enkel op basis van inspecties statistische informatie te verzamelen over naleving. Desalniettemin is het cruciaal om in ieder geval te monitoren hoe maatschappelijke indicatoren van veiligheid, kwaliteit en rechtvaardigheid zich ontwikkelen en of de handhaving daar een positieve bijdrage aan levert.

Volgens de OESO is het onverstandig om inspectie-organisaties geïsoleerd van elkaar te evalueren. Dat brengt het risico met zich mee dat er geen omvattend en systematisch beeld ontstaat en dat het perspectief van de gereguleerde entiteiten wordt verontachtzaamd.

Toedeling van publieke middelen aan inspecties zou moeten worden gebaseerd op effectevaluaties.

Pennekamp doet onderzoek ihkv argumentatie voor de behoefte aan middelen van verschillende inspecties.

2.     Selectiviteit

Regulering, toezicht en handhaving zijn dwangmiddelen die de overheid alleen in moet zetten als andere beleidsinstrumenten niet tot de gewenste uitkomsten leiden.

Het IAK is nadrukkelijk op selectiviteit gericht. Met name de vragen “Wat legitimeert overheidsingrijpen?” en “Wat is de beste maatregel?” geven aanleiding tot het afwegen van regulering versus andere methoden om beleidsdoelen te bereiken.

Toezichthouders zijn er om bij te dragen aan naleving, niet om regulering te implementeren. Zij kunnen niet veiligheid of kwaliteit garanderen. Ondernemers en besturen zijn verantwoordelijk voor veiligheid en kwaliteit, en inspecties kunnen wel beoordelen in hoeverre zij adequate systemen voor zelfcontrole en risicobeheersing hebben – zowel in opzet als in de praktische werking.

Overigens levert toezicht en handhaving door inspecties ook voordelen op ten opzichte van marktwerking of rechterlijke uitspraken. De rechter is minder geneigd rekening te houden met technologische innovatie dan inspecties. Bovendien kan een goeie (transparante, responsieve) inspectie betere compliance assistance en meer zekerheid bieden, bijvoorbeeld over de interpretatie van wettelijke voorschriften, dan rechters of marktmechanismen.

3.     Risicogericht en proportioneel handhaven

Handhaving moet gericht zijn op het beheersen van risico’s in plaats van het maximeren van naleving of het opsporen van overtredingen, en het moet in verhouding tot het risico zijn. Risico is in dit verband: de waarschijnlijkheid dat een incident zich voordoet, en de potentiële omvang van de schade door dat incident. Op alle niveaus van beleids- en besluitvorming in relatie tot inspectie en handhaving, moet het gaan om risicobeheersing – van strategische prioritering tot de keuze voor inspectielokaties tot de inzet van handhavingsinstrumenten.

De regering moet er voor zorgen dat een consistente definitie van ‘risico’ door alle inspecties wordt gehanteerd. Een nationale afweging van risico’s en effectieve beheersingsmechanismen moet de basis zijn voor de allocatie van handhavingsmiddelen en methoden.

Het gaat bij maatschappelijke risico’s niet alleen om gevaren voor leven, gezondheid, milieu, publieke diensten of goederen, maar ook om mogelijke risico’s voor fundamentele rechten.

Proportionaliteit en risicobeheersing impliceert ook dat er een ondergrens is voor toezicht. Als een te klein deel van ondertoezichtstaanden geinspecteerd wordt, kan er een keerpunt worden bereikt waaronder de regelnaleving ernstig afneemt zodat risico’s fors toenemen.

In Nederland probeert de IR de reflectiviteit van het toezicht te vergroten. Dat houdt onder meer in dat inspecties aangeven in hoeverre de wet- en regelgeving en het beleid bijdragen aan optimale risicobeheersing.

Zo’n risicobenadering is overigens niet strijdig met het vertrouwen op de expertise van inspecteurs. Het is vooral een manier om zulke expertise te structureren en te richten.

Risicogericht handhaven vergt onder meer:

Allocatie van middelen

  • Criteria waarmee het risico gerelateerd aan individuele bedrijven of organisaties kan worden vastgesteld
  • Data over alle/een groot deel van de ondertoezichtstaanden zodat hun risiconiveau kan worden bepaald
  • Planningsmechanismen waarmee middelen en inspectiebezoeken kunnen worden ingezet aan de hand van risiconiveaus
  • Dynamische procedures zodat de risicoprofielen van ondertoezichtstaanden regelmatig worden aangepast aan ontwikkelingen bij de ondertoezichtstaande, in de sector of in de kennis over de risico’s
  • Goede regelnalevers worden erkend en behandeld als ‘laag risico’ en dus minder intensief geinspecteerd.

Handhavingsbeleid

  • Soorten overtredingen worden geanalyseerd en in ernst geordend aan de hand van de risico’s die ermee verbonden zijn
  • Inspecteurs beschikken over richtlijnen waarmee ze te allen tijde het actuele risiconiveau als gevolg van geconstateerde overtredingen inschatten, alvorens een besluit te nemen over handhavingsmaatregelen
  • Handhavingsmaatregelen, inclusief sancties, zijn proportioneel in relatie tot het gevaar.

Big Data technieken worden zo goed mogelijk ingezet om risicogericht proportioneel toezicht te houden.

Risicocriteria, risicobeheersingsstrategieën, beleidsmaatregelen, voorschriften en handreikingen moeten goed (kenbaar, vindbaar, begrijpelijk, relevant) worden gecommuniceerd en (ook) aan het algemene publiek worden uitgelegd. Ook moeten criteria enz. regelmatig herzien worden in het licht van beleidsresultaten, innovaties, en beschikbare data, zodat ontwikkelingen in gevaren en dreigingen adequaat worden geadresseerd.

Inspecties moeten effectief gebruik maken van informatie van derden (klanten van de ondertoezichtstaanden, medewerkers, omwonenden, concurrenten e.d.) en daarmee de door henzelf verzamelde informatie complementeren. Uiteraard moet zulke derdeninformatie worden gefilterd. Klachten die voortkomen uit onvrede met een bepaalde aanbieder maar waar geen aanwijzingen voor regelovertredingen bij zijn, moeten worden onderscheiden van signalen die op potentieel ernstige risico’s kunnen wijzen.

De IR neemt kennis van onderzoek over (de beste manieren van) transparantie. Ook wordt er geëxperimenteerd met vormen en methoden van horizontaal toezicht, toegankelijkheid voor burgers, meldingssystemen, social media analyse enz.

4.     Responsive regulation

Handhaving moet responsief zijn, en dus (onder meer) maatregelen aanpassen aan het profiel en gedrag van ondertoezichtstaanden. Dat bevordert naleving en vermindert toezichtlast voor ‘goeie’ bedrijven en organisaties. Het meest doelmatig is een slimme combinatie van nalevingbevordering en overtredingsafschrikking, waarbij ondertoezichtstaanden niet uniform worden benaderd of bepaalde overtredingen op dezelfde manier behandeld, maar waarbij juist rekening wordt gehouden met de kenmerken van een specifieke situatie.

Responsiviteit, proportionaliteit en risicogerichtheid betekent dan ook dat een overtreding door een doorgaans goed nalevende ondertoezichtstaande, die een ernstig risico met zich meebrengt, met krachtige maatregelen wordt aangepakt.

Responsiviteit vraagt om een breed palet aan mogelijke straffen en maatregelen die een inspectie kan hanteren.

In Nederland geldt over het algemeen het opportuniteitsbeginsel. Bovendien beschikken inspecteurs over discretionaire ruimte.

5.     Strategie

De regering moet doel en functie van inspecties formuleren en daarbij passende institutionele mechanismen en beleid formuleren. Voor een effectief, efficient, transparant en professioneel inspectiesysteem zijn in elk geval voldoende middelen nodig, en ruimte voor strategische en (middel)langetermijn planning.

De Aanwijzingen inzake de Rijksinspecties voorzien deels in institutionele en organisatorische voorwaarden voor onafhankelijk en strategisch optreden door inspecties.

6.     Coördinatie en consolidatie

Hoe minder dubbelingen of juist inconsistenties er zijn, hoe beter publieke middelen worden ingezet, hoe lager de toezichtlasten zijn voor ondertoezichtstaanden en hoe effectiever het beleid kan zijn. Tegelijk is er specialisatie van inspecties nodig om goeie resultaten op te leveren. De nodige balans vraagt om een slimme organisatorische inrichting, bijvoorbeeld door in voorkomende gevallen een leidende inspectie aan te wijzen.

De Inspectieraad is gericht op samenwerking, coördinatie en consolidatie. Tegelijk blijven er per domein gespecialiseerde inspecties in stand zodat domeinkennis voldoende geborgd is.

Ook coördinatie van toezicht op verschillende niveaus is essentieel. Voor ondertoezichtstaanden is een belangrijke bron van verwarring en kosten de toedeling van handhavingsverantwoordelijkhe­den aan zowel nationale als regionale of lokale toezichthouders.

Verder is een vorm van coördinatie tussen inspecties en de rechterlijke macht van belang. Jurisprudentie moet op de één of andere manier worden verwerkt in de aanpak van inspecties.

7.     Transparantie

De governance van inspecties moet gericht zijn op transparantie, professionaliteit en effectiviteit. Dat betekent onder meer dat het hrm gericht is op nalevingbevordering door een coöperatieve benadering van ondertoezichtstaanden. Het betekent ook dat stakeholders, degenen waarvoor een inspectie belangrijk is, vertegenwoordigd zijn bij een inspectie.

Tegelijk moet er worden gewaakt voor regulatory capture.

Dat lukt alleen als een inspectie in voldoende mate onafhankelijk is. Om onafhankelijkheid te garanderen moet er oog zijn voor

  • Risico’s waar ondertoezichtstaanden betalen voor diensten van een inspectie
  • Scheiding tussen inspectieproducten die geld opleveren (zoals vergunningen) en nalevingstoezicht
  • Economische, financiele of machtsbelangen versus het publieke belang van veiligheid, kwaliteit en recht

Zowel de Aanwijzingen als verantwoordingsmechanismen voorzien in onafhankelijkheidsgaranties. Er wordt onderzoek uitgevoerd (door Meike Bokhorst) naar alle relevante aspecten van transparantie voor inspecties.

8.     Geïntegreerde informatiehuishouding

De risico-oriëntatie, coördinatie en het delen van informatie, en het optimale gebruik van middelen, kunnen worden ondersteund met behulp van ict.

Inspectieview en overleg in IR-verband ondersteunen de gezamenlijke informatiehuishouding.

9.     Navolgbare, begrijpelijke en eerlijke processen

De regering dient ervoor te zorgen dat wet- en regelgeving, en handhavings- en inspectieprocedures, duidelijk zijn. De toezichtswetgeving moet coherent zijn en gepubliceerd en bekendgemaakt worden. Rechten en plichten van toezichthouders, inspecteurs en ondertoezichtstaanden moeten helder zijn gearticuleerd.

De ervaring leert dat aangekondigde inspecties doelmatiger zijn dan onaangekondigde, behalve bij direct gevaar of verdenking van fraude. Aankondiging en hoor- en wederhoor verbeteren de informatievoorziening en verhogen de kans op naleving. Angst voor het missen van risico’s zijn ongegrond: professionele inspecteurs zijn sowieso in staat om onderliggende knelpunten te ontdekken.

Verder is het van belang dat nalevingsinformatie wordt gepubliceerd, ter informatie van burgers.

Nederlandse Rijksinspecties zijn gericht op communicatie met de ondertoezichtstaanden. Er is wel discussie over openbaarheid en over de kwaliteit van overheidscommunicatie en voorlichting.

10.           Nalevingbevordering

Transparantie (van ondertoezichtstaanden) en naleving moeten worden bevorderd met behulp van geschikte instrumenten, zoals richtlijnen, handreikingen, toolkits, checklists, zelfcontroleportals e.d.. Voor de meeste ondertoezichtstaanden is het lastig om te weten aan welke regels en voorschriften zij zich dienen te houden en te begrijpen wat zij moeten doen of laten om zich aan de regels te houden.

Systeemtoezichthouders zijn bij uitstek geschikt om nalevingsadvies te geven.

ISZW, ILT bieden ‘zelfinspectie’ tools aan.

11.           Professionaliteit

Het hrm van inspecties moet gericht zijn op deskundigheid, integriteit, consistentie en transparantie, communicatie en verantwoording. Inspecteurs hebben een grote mate van discretionaire ruimte nodig en moeten dus competent en zelfstandig zijn. Tegelijk is er een spanning tussen autonomie van inspecteurs enerzijds en de noodzaak van coherentie en consistentie anderzijds. Dat vraagt om adequate verantwoording, protocollering en/of training.

De Academie voor Toezicht voorziet in de ontwikkeling van inspectiegenerieke competenties en in uitwisseling en training t.b.v. consistent toezicht.

Reacties

Volgorde van reacties: Aantal: Automatisch laden:
    • Hadewych
      Hadewych 490 dagen geleden

      Nederlandse presentatie aan de OECD enforcement and inspections conference van 9 november 2017:

      presentatie voor OESO 

    Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers