Legitimiteit van regulering en toezicht

Laatst bijgewerkt op 696 dagen geleden door Hadewych

Bokhorst Regulering en burgerbetrokkenheid in RegelMaatBokhorst Regulering en burgerbetrokkenheid in RegelMaat

Regels die mensen rechtvaardig, niet te belastend en acceptabel vinden, zullen zij over het algemeen ook beter naleven. Dat kan zijn omdat de inhoud van de regels dichter aansluit bij hun persoonlijke en sociale normen, omdat ze de regels beter begrijpen, omdat ze vertrouwen hebben in de wetgever en omdat ze voldoende ruimte hebben voor gedragsalternatieven. De positieve relatie tussen normacceptatie en normnaleving maakt dat het zowel vanuit het oogpunt van legitimiteit als van effectiviteit verstandig is als de overheid burgers, organisaties en belanghebbenden voldoende zeggenschap geeft.

Waar de overheid om inspraak van burgers vraagt, worden maar heel weinig burgers bereikt. Bovendien is in veel dossiers niet te achterhalen hoe het commentaar gewogen is en tot welke wijzigingen het heeft geleid. (Internet)consultatie komt de transparantie en kwaliteit van het wetgevingsproces ten goede, maar door het geringe en eenzijdige bereik worden de collectieve zeggenschap van burgers en het vertrouwen in de overheid niet substantieel versterkt.

Een andere manier om verantwoordelijkheid van de overheid naar de samenleving te verplaatsen is doelregulering. In zijn proefschrift Het doel wel gesteld heeft Wim Timmer achterhaald of het primair onderwijs en de binnenscheepvaart de handelingsvrijheid hebben gekregen die hun op grond van open normen toekwam. In de praktijk blijkt dat nog voordat de open norm de normadressaat bereikt, die al is ingevuld met nadere voorschriften door de minister als bestuursorgaan of de toezichthouder als normhandhaver. Organisaties zijn niet snel geneigd om met een eigen invulling van open normen te komen, omdat ze denken dat de toezichthouder inhoudelijk gezaghebbend is, bevoegd is tot het stellen van nadere regels, over machtsmiddelen beschikt (zoals last onder dwangsom) of voor reputatieschade kan zorgen.

In de Regulatory Policy Outlook 2015 van de OESO scoort Nederland in vergelijking met andere landen niet hoog bij het betrekken van belanghebbenden bij regelgeving.

Verschillende vormen van burgerbetrokkenheid bij regulering hebben verschillende onwenselijke neveneffecten. Bijvoorbeeld coreguleren: er zijn meer open normen en doelgerichte voorschriften ter vervanging van gedetailleerde regels. De overheid sluit geregeld overeenkomsten en convenanten met organisaties. Een onbedoeld gevolg lijkt de toegenomen macht van toezichthouders en rechters bij het invullen van open normen (technocratie).

Een opvallend onbedoeld gevolg is de toegenomen technocratische macht van beleidsmakers, toezichthouders en bestuurders. Die versterking van de macht van technocraten leidt weer tot nieuwe legitimiteitsproblemen. Naast regeldruk klagen burgers, organisaties en bedrijven nu ook over toezichtlast en bestuurlijke drukte.

Omdat afgelopen jaren het gezag van technocraten, zoals zelfstandige bestuursorganen en toezichthouders, steeds meer ter discussie is gesteld, zijn zij soortgelijke interactieve stijlen en instrumenten gaan ontwikkelen als de wetgever. Zo maken inspecties meer werk van effectmeting, leggen zij steeds vaker hun toezichtkaders ter consultatie voor op de website Internetconsultatie.nl, vullen inspecties in dialoog met veldorganisaties open normen in en sluiten ze convenanten af met ondertoezichtstaanden. Ook betrekken ze de kwaliteit van zelfregulering (branchecodes en kwaliteitssystemen) en privaat toezicht (certificering en accreditatie) in hun risicogerichte toezicht. Hoe nuttig dit soort instrumenten ook zijn voor professionalisering en kwaliteitsverbetering, ze zullen maar in beperkte mate de toezichtlasten verminderen, net zomin als ze de regeldruk structureel verminderd hebben. Technocraten staan op nog meer afstand van burgers en organisaties dan de wetgever, dus het versterken van zeggenschap en vertrouwen zal nog lastiger zijn.

In 2014 maakte het Tweede Kamerlid Bisschop (SGP) met steun van Van Meenen (D66) en Rog (CDA) het initiatiefvoorstel ‘Doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht’ aanhangig, om de autonomie van de scholen ten opzichte van de Inspectie te versterken. In een uitgebreide toelichting uitten zij kritiek op de fantoomwetgeving en pseudoregels van de Inspectie van het Onderwijs die de professionele vrijheid van schoolleiders en leraren zouden inperken. Kernprobleem is het normerende karakter van het toezichtkader over kwaliteitsaspecten.

De toezichtvisie van de IvhO is naar aanleiding daarvan in den brede gewijzigd door niet langer alleen ‘risicogericht’ toezicht uit te oefenen, maar in de toekomst ook ‘kansengericht’ toezicht te houden. Dat betekent dat de Inspectie niet alleen gericht is op het bewaken van de minimumkwaliteit, maar ook kwaliteitsprofielen opstelt om scholen te stimuleren om te werken aan hun verbeterpunten en te streven naar excellentie. De toezichtindicatoren zijn vervangen door een lijst met hoofdpunten en naast handhaving richt de Inspectie zich ook weer nadrukkelijker op kwaliteitsverbetering door de interne reflectie op scholen te stimuleren. Verder laat de Inspectie leraren meelopen met de inspecteur, die niet alleen rapporteert, maar ook met scholen in gesprek gaat over voorlopige bevindingen en adviezen.

Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers