Navigatiemenu

Onafhankelijkheid

Laatst bijgewerkt op 696 dagen geleden door Hadewych

e OESO wijdt een heel rapport aan de onafhankelijkheid van regulators. Nederlandse Rijksinspecties zijn minder vergelijkbaar met regulators in andere systemen dan markttoezichthouders/zbo’s, maar veel aspecten van onafhankelijkheid zijn net zo relevant voor de inspecties.

Regulators worden gedefiniëerd als entiteiten die wettelijk bevoegd zijn om juridische instrumenten in te zetten om beleidsdoelen te bereiken, en die dus verplichtingen en lasten opleggen aan ondertoezichtstaanden door middel van functies als vergunningverlening, ontheffing, goedkeuring, accreditatie, inspectie en handhaving. Een regulator kan daarnaast ook andere methoden inzetten, zoals bijvoorbeeld voorlichtingscampagnes, om beleidsdoelen te bereiken, maar het is de uitoefening van toezicht en handhaving aan de hand van wettelijke bevoegdheden waardoor de integriteit van hun besluitvormingsprocessen, en dus hun governance, zo bijzonder belangrijk is.

Regulators/inspecties opereren in een complexe omgeving op de interface van overheidsorganen, de private sector en consumenten. Ze interacteren met ministeries, die beleidsverantwoordelijk zijn; met het parlement dat het beleid bepaalt en de toepassing evalueert; met de ondertoezichtstaande sector; en met burgers die zowel consumenten in die sector zijn als degenen wiens belangen met het beleid worden behartigd.

Het rapport bestaat uit een theoretische beschouwing over onafhankelijkheid, en een vergelijkend onderzoek naar onafhankelijkheid bij 48 regulators in 26 landen.

Doel van onafhankelijkheid

Opgemerkt wordt dat het onderscheid tussen onafhankelijkheid, kwaliteit, taak, transparantie en verantwoording niet altijd scherp te maken is, zeker niet in het licht van de redenen voor onafhankelijkheid. Het gaat er namelijk om dat inspecties doelmatig kunnen werken en voorspelbare, consistente en onbevooroordeelde besluiten nemen.

Inspecties moeten afgeschermd worden van korte termijn partijpolitiek en bijdragen aan een stabiele en geloofwaardige regulering/beleidsomgeving waardoor langetermijn investeringen gefaciliteerd worden. (De OESO gaat niet nader in op het belang van gepercipieerde onafhankelijkheid voor het gezag van inspecties en voor het vertrouwen van consumenten in de ondertoezichtstaande sectoren.)

Onafhankelijkheid betekent niet dat inspecties in een vacuum opereren, zonder de nodige checks op hun werk of los van regeringsbesluiten. Er is wel helderheid nodig over de onderscheiden rollen. Het is de verantwoordelijkheid van de democratisch verantwoordelijke regering om over beleidsdoelen en prioriteiten te besluiten, terwijl inspecties besluiten nemen die moeten bijdragen aan die beleidsdoelen. Op een duidelijke en voor het publiek transparantie manier vaststellen wat ieders rol en verantwoordelijkheid is, wie wat doet en wie waarvoor ter verantwoording kan worden geroepen, is essentieel om de onafhankelijkheid en controleerbaarheid van inspecties te garanderen.

Inspecties moeten autonoom genoeg zijn in hun taakuitoefening, zonder bemoeienis van regering of parlement (dus zelfstandig over werkprogramma’s, gevalsbehandeling, interventies en aanpakken besluiten), maar de strategie en beleidsdoelen moeten wel in lijn zijn met de algemene nationale prioriteiten (regeerakkoord) en het beleid van de regering. Feedback loops in de gehele beleidscyclus in den brede moeten wel in stand blijven.

De jure onafhankelijkheid betekent nog niet automatisch de facto onafhankelijkheid. Echte onafhankelijkheid gaat vrijwel altijd samen met verantwoording afleggen en met een effectieve reikwijdte van bevoegdheden en taken.

Voorwaarden voor onafhankelijkheid

Formele arrangementen kunnen een onafhankelijkheidscultuur in een inspectie ondersteunen, maar de sleutel is uiteindelijk het personeelsbeleid. Inspecties moeten hun personeel aantrekken, vasthouden en motiveren om objectieve en evidence-based besluiten te nemen.

Essentiële voorwaarden om oneigenlijke beïnvloeding te voorkomen

Aanwijzingsbevoegdheid van de regering

  • Enige overlap van rollen en functies van beleidsdepartementen en inspecties is onvermijdelijk, maar een heldere rolverdeling is wel noodzakelijk.
  • Dmv regelmatig overleg tussen inspecties en parlement raken Kamerleden goed geïnformeerd over de rol van toezichthouders.
  • Door publieke consultaties, waar ook beleidsambtenaren en uitvoerders aan mee kunnen doen, kunnen inspecties de opvattingen van de uitvoeringsorganisaties verhelderen op een open en verantwoorde manier.
  • Als de media divers zijn kunnen ze een kanaal vormen voor uitleg over de specifieke rol en positie van inspecties. Daarmee kan tegenwicht worden geboden aan druk vanuit politiek, regering of ondertoezichtstaande sector.
  • Signalering en agendering door inspecties kan, mits zorgvuldig en met respect voor de rol van beleidsdepartement en politiek, de strategie-ontwikkeling van ministeries ondersteunen.

Relatie met ondertoezichtstaande sectoren en stakeholders

  • Met transparantie en consultatie zal de onderbouwing van besluiten breed zijn, en beschouwd worden als een weergave van de legitieme wensen van ondertoezichtstaanden en consumenten. Er is echter een risico dat consultatiemechanismen worden gekaapt door krachtige lobbygroepen (grote belanghebbende ondertoezichtstaanden of machtige actiegroepen), wat juist de onafhankelijkheid van de inspectie zou ondermijnen.
  • Consultatie en interactieve beleidsvorming kan ertoe leiden dat het publiek onrealistische verwachtingen krijgt en bovenmatig veel zeggenschap verlangt. Om dat te voorkomen en de eigen onafhankelijkheid ten opzichte van het publiek te bewaken moeten interactieprocedures zorgvuldig worden ingericht. Consultatie en onderhandeling over de regulering of normstelling moeten zodanig worden ingericht dat de inspectie responsief en verantwoord kan interacteren met sector en belanghebbenden, zonder dat die laatsten de regels, normen en het toezicht naar hun hand kunnen zetten.
  • Als belanghebbenden door middel van lobby druk uitoefenen op regering of parlement om besluitvorming door een inspectie te beïnvloeden, kan de inspectie haar onafhankelijkheid proberen te bewaren door middel van openbaarheid/publiciteit over de betreffende kwestie.

Personeel

  • Professionaliteit en soft incentives (privé – werkbalans, interessant werk, publiek belang) helpen om het personeel te compenseren voor een mogelijke salariskloof in verhouding tot de ondertoezichtstaande sector.
  • Met voorschriften over overstappen naar een baan in de ondertoezichtstaande sector kan belangenverstrengeling worden voorkomen.
  • Procedures en bevoegdheden omtrent de benoeming en aanstelling van leidinggevenden kunnen bijdragen aan de onafhankelijkheid van een inspectie.

Budget

  • Niet de bron van inspectiebudgetten (Rijksbegroting, leges, vergunningen en boetes of iets anders) doet er toe maar vooral de manier waarop wordt vastgesteld hoeveel budget een inspectie nodig heeft, hoe (vaak) het wordt vastgesteld en op welke manier het budget kan worden besteed.
  • Risico’s verbonden aan bekostiging door middel van fees zijn onderfinanciering, capture door de ondertoezichtstaanden (wie betaalt bepaalt), of ondermijning door de regering (als er toezicht wordt gehouden op publieke diensten of staatsbedrijven).

Praktijkvoorbeelden

Interactie inspecties – beleidsdepartementen

Regulators/inspecties zijn geen eiland. Ze zijn onderdeel van het beleidsontwikkelingsproces in brede zin, met name betrokken bij de beleidsimplementatie. Het is dan ook onvermijdelijk dat er veel interactie is tussen inspecties, uitvoerders en beleidsontwerpers. Onderdeel van die interactie zijn de verwachtingen die beleidsontwerpers uiten over de manier waarop een inspectie haar werk verricht. De meeste inspecties laten publiekelijk weten hoe zij aan die verwachtingen zullen voldoen. Dat kan in een consultatief proces, of via de media bijvoorbeeld. Het risico van interactie via de media is dat het de politieke en publieke aandacht vestigt op inspectie, met mogelijk een minder effectieve en bevorderlijke reguleringsatmosfeer als gevolg.

Doordat inspecties over veel technische kennis beschikken kunnen ze van groot belang zijn voor beleidsontwerpende ministeries. Het initiatief voor interactie kan worden genomen door beleidsontwerpers die specifieke kennis over een te reguleren domein nodig hebben, maar ook door inspecties die relevante issues signaleren richting regering of ten behoeve van maatschappelijk debat. “There is of course a fine line which might not be always easy to define between remaining within the role of an independent institution and entering the field of policy making which is ultimately the responsibility of the executives and parliaments.”

Doorgaans is het in ieder geval niet mogelijk voor regeringen om individuele beslissingen van inspecties te overrulen. Bezwaren worden afgehandeld door de rechterlijke macht.

Interactie inspecties – ondertoezichtstaanden

Aangezien alles wat inspecties doen direct gevolgen voor ondertoezichtstaanden heeft, ondervinden inspecties druk vanuit ondertoezichtstaanden. Tegelijk hebben inspecties informatie, maar ook input, van ondertoezichtstaanden nodig. Vrijwel alle onderzochte regulators hebben een formeel proces ingericht om input te verzamelen en een aantal publiceert de resultaten uit die consultatieprocessen op hun website. Er zijn ook voorbeelden waarbij het algemene publiek (klanten van ondertoezichtstaanden, actievoerders) deel kunnen nemen aan gesprekken tussen inspectie en ondertoezichtstaanden: expanded stakeholder engagement processes. Soms worden er permanente organen voor opgericht, waarin dan ook vaak de lokale overheid deelneemt.

Dergelijke uitgebreide processen voor de consultatie van betrokkenen kunnen gekaapt worden door een krachtige lobby van ondertoezichtstaanden of juist actiegroepen. Dat risico blijft beheersbaar als er pluriformiteit van media is. Het is wel lastig als lobbyende partijen rechtstreeks toegang tot een minister of Kamerleden hebben. In zulke gevallen kunnen inspecties er voor kiezen zich rechtstreeks tot het publiek te wenden via de media.

De meeste onderzochte regulators communiceren actief over hun inspectiebesluiten, hun rol en hun functie. Het doel van die communicatie is het creëren van vertrouwen bij ondertoezichtstaanden en consumenten. Algemeen communiceren is daarvoor onvoldoende, er moet ook worden uitgelegd en gemotiveerd hoe en waarom klachten en reacties worden verwerkt.

Personeelsbeleid

Het eigen personeel moet onafhankelijk van oneigenlijke belangen werken. Daarvoor is een cultuur van integriteit en onafhankelijkheid nodig, en een adequate selectie van met name het leidinggevende personeel.

integriteit personeel

Budget

Toereikende financiële middelen zijn essentieel voor een inspectie om haar taken uit te kunnen voeren en onafhankelijk te kunnen optreden. De bron van de financiële middelen doet er weinig toe, het gaat om de manier waarop vastgesteld wordt hoeveel middelen een inspectie nodig heeft. Als het parlement daarover besluit is de kans op transparantie en publieke verantwoording het grootst.

Als een inspectie (deels) betaald wordt uit leges of tarieven, is het van belang dat de hoogte daarvan zodanig wordt vastgesteld dat dat als legitiem wordt ervaren door de ondertoezichtstaanden. Sommige regulators laten zich hierover adviseren in een consultatieproces, of door een adviescommissie die geplande uitgaven reviewt en kostenbeheersing bespreekt.

Zie ook het artikel van Rob Velders, Paul van Dijk, Ferdinand Mertens en Mindert Mulder in de Staatscourant van 15 november over een Kaderwet toezicht: Stscrt 15 nov Kaderwet ToezichtStscrt 15 nov Kaderwet Toezicht 

Zie ook dit artikel in Toezine van Peter van der Knaap.

Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers