Navigatiemenu

Systeemverantwoordelijkheid

Laatst bijgewerkt op 760 dagen geleden door Hadewych

In zijn advies De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen gaat de ROB nader in op het begrip systeemverantwoordelijkheid. Het advies pleit voor de erkenning van Den Haag voor het feit dat er een gezamenlijke verantwoordelijkheid is: van systeemverantwoordelijkheid naar het gezamenlijk besturen van systemen.

De Raad geeft aan dat systeemverantwoordelijkheid per definitie een gedeelde verantwoordelijkheid is. Verschillende actoren dragen in dat systeem verantwoordelijkheid en ze hebben verschillende rollen. Zij leggen daarover vaak aan verschillende instanties formeel verantwoording af. Geen van hen staat er buiten of erboven. Dat betekent niet dat elk verantwoordelijk is voor het geheel; ze hebben wel allen belang bij dat geheel. Alleen door samenwerking en gedeeld eigenaarschap kunnen resultaten worden geboekt. De kwaliteit en de effectiviteit van het systeem hangen mede af van de kwaliteit van de onderlinge samenwerking en communicatie tussen alle betrokkenen.

Van systeembesturing is sprake wanneer voor het behalen van publieke doelstellingen of waarden de inzet is vereist van verschillende publieke en private organisaties. Systeemverantwoordelijkheid gaat in de praktijk meestal over maatschappelijke domeinen die zich voordoen als een open, adaptief systeem. Sturing heeft een meer interactief karakter gekregen en gaat samen met het afstemmen met betrokkenen en het uittesten en bijstellen van maatregelen op kleine schaal. Daarbij staan de gezamenlijke opgaven centraal om Nederland veilig, leefbaar en gezond te houden. Kennisdeling en kennisontwikkeling zijn daarvoor noodzakelijk.

De ministeriële verantwoordelijkheid houdt conform de grondwet in dat er altijd iemand is die verantwoording dient af te leggen aan het parlement en dat is in ons land de minister (en dus niet de koning). In de gemeente is dat de wethouder die verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. Het staat Kamerleden vrij waarvoor ze de minister ter verantwoording roepen en de minister moet daarop antwoorden. Hij heeft ook een informatieplicht. Het is aan de Kamer om te besluiten of hij genoegen neemt met het antwoord van de minister of niet. Maar de ministeriële verantwoordelijkheid naar de Kamer betekent nog niet dat de minister daarmee automatisch een rol als opdrachtgever naar andere overheden kan claimen (tenzij de wet dat nadrukkelijk aangeeft). Het is immers niet enkel de minister die verantwoordelijkheid draagt.

De minister moet de wettelijke en financiële voorwaarden scheppen waaronder andere actoren hun uitvoerings- en handhavingstaken naar behoren kunnen vervullen. Het stelsel is niet goed wanneer ondanks het goede functioneren van individuen de uitvoering en/of handhaving onder de maat is. Een cruciale vraag is wanneer dat het geval is, en wie dat dan vaststelt. In de context van een horizontale samenleving komt het aan op constructieve interactie en heeft toezicht een belangrijke functie bij gezamenlijke beeldvorming. Toezicht vervult dan vooral een argumentatieve of deliberatieve functie en bevordert de kennisuitwisseling en dialoog tussen actoren die verschillende rationaliteiten belichamen.

Uit Sturen en verbinden: “Een overheid die verbindingen weet te leggen tussen diverse maatschappelijke groepen, domeinen, beleidsdoelen en belangen (en in staat is actief te participeren in de ontstane verbanden) is responsiever dan de huidige Rijksoverheid. Dat wil zeggen dat ze veranderingen in de samenlevingtijdig kan waarnemen en er effectief op in kan spelen. De Raad ziet responsiviteit als een kernwaarde van goed openbaar bestuur die meer gewicht moet krijgen dan ze in de afgelopen decennia heeft gehad.”

Van de WRR: “Systeemverantwoordelijk toezicht is erop gericht om (problemen met) publieke belangen en waarden te signaleren richting politiek en samenleving. De toezichthouder ‘signaleert, articuleert, agendeert, spiegelt, geeft feedback, deelt zijn kennis en voedt actief het publieke debat, bijvoorbeeld met ‘staat van de sector’-rapportages of met interventies waarin hij wijst op knelpunten in de wet- en regelgeving’.48 Hij is daarbij meer gericht op outcome dan op handhaving en/of output.” Toezichthouders zijn te beschouwen als ‘knooppuntorganisaties, centripetale krachten die in het subsysteem waarop zij toezicht houden zorgen voor verbinding (…) en het subsysteem verbinden met publieke belangen. Een systeemverantwoordelijke toezichthouder heeft oog voor de altijd aanwezige meervoudigheid van belangen en perspectieven in sociale systemen.

Bij deze vorm van toezicht staat niet zozeer het monitoren en beoordelen van de prestaties voorop maar het delen van informatie om het systeem zo goed mogelijk te laten functioneren.

Zie ook de nog langere samenvatting van Kees Breed op Platform O.


WRR en SBR organiseerden op 7 februari een Hollandsspoorbijeenkomst, deze keer over systeemsturing in het sociaal domein. De bijeenkomst leidde niet tot nieuwe inzichten of voornemens, maar er kwamen wel enkele noties op tafel die de moeite waard zijn voor overheidsorganisaties die onderdeel zijn van stelsels en systemen.

De termen stelsel en systeem werden vrijelijk door elkaar heen gebruikt en tegelijk werd ‘governance’ niet één keer genoemd. Het grootste deel van de avond ging heen met het zoeken naar de verantwoordelijkheid en bij wie die dan ligt, zonder antwoord op de vraag waarvoor een stelselverantwoordelijke minister dan verantwoordelijk is. Wel merkte Mark Bovens op dat het goed is om steeds onderscheid te maken tussen verantwoordelijkheid (wat meestal in relatie tot taken wordt gebracht) en het afleggen van verantwoording. Ook een minister die zich niet verantwoordelijk acht voor de inrichting van een stelsel of voor de resultaten van een stelsel, zal verantwoording aan de Kamer af moeten leggen.

Het sociale domein is bijzonder ingewikkeld, veel meer dan bijvoorbeeld energie of voedsel. Er hoeft maar één omaatje van haar traplift te vallen of de minister komt onder vuur te liggen. Overigens rekenen sommigen ‘wonen’ en ‘onderwijs’ ook tot het sociale domein terwijl het vanuit de Rijkslogica alleen om zorg, moeilijke jeugd en uitkeringen gaat.

Die Rijkslogica veroorzaakt een enorme verkokering van regelingen, financiering, bevoegdheden en mensbeelden. Gecombineerd met de centralistische houding in Den Haag maakt dat het ontwikkelen van maatoplossingen door gemeenten wel heel erg lastig.

In de jaren tachtig zag je een vergelijkbare ontwikkeling waarbij in eerste instantie taken en bevoegdheden op afstand van het Rijk werden geplaatst, namelijk naar zbo’s en agentschappen. Later greep het Rijk de macht toch weer terug.

Verantwoordelijkheid dragen voor zulke complexe systemen valt ook al niet mee omdat er veel, vaak conflicterende, doelen en waarden gediend moeten worden:

  • Gelijke behandeling en rechtszekerheid (waardoor er druk ontstaat richting uniformiteit en daarmee richting centrale aansturing);
  • Adequate verantwoording (waarvoor dan ook democratische fora nodig zijn, zoals het parlement of de gemeenteraad. Bovens: “incidenten zijn de brandstof van de politieke verantwoording”);
  • Mogelijkheden voor individuele burgers om hun recht te doen gelden, zich te verweren tegen onterechte dwangmaatregelen, of te klagen over onheuse bejegening (terwijl de toegang tot rechter of ombudsman beperkt is);
  • Het verantwoord toekennen van en gebruik maken van bevoegdheden tot dwang, opleggen van sancties, inbreuk maken op privacy;
  • Solidariteit en eigenaarschap (hoe geef je een systeem juridisch vorm en hoe verloopt de financiering?);
  • Doelbepaling en resultaatverplichting (wie bepaalt wat het stelsel op moet leveren, wanneer is het goed genoeg, hoe worden effecten en neveneffecten gemonitord?);
  • Maatwerk leveren aan burgers (wie bepaalt wat burgers nodig hebben en wat goed voor hen is? En wat mogen en kunnen gemeenten allemaal aanbieden en organiseren?);
  • Bezuinigen/efficiencywinst (hoe stel je kosten en financiele baten vast in een divers en multilevel systeem?).

Caspar van den Berg ziet spanning tussen de politiek-bestuurlijke drang om onzekerheid te reduceren en te uniformeren, en het organisatiekundige verlangen naar flexibiliteit en maatwerk.

Gemeenten en departementen zijn nog druk aan het leren, her en der wordt duidelijk vooruitgang geboekt en we horen een voorbeeld waar een hulpmakelaar (JP van den Bent-stichting) volledig wordt afgerekend op cliënttevredenheid + medewerkerstevredenheid. Die organisatie heeft wel veel werk gehad aan het verbinden van kokers en winnen van vertrouwen. Intern heerst zero-tolerance voor integriteitsschending. Dat, en het initiatief nemen om alle partijen te verbinden, afspraken te maken op basis van onderhandeling en overleg, en mechanismen in te bouwen om samen te leren, is de sleutel tot succes.

Rijksinspecties zouden nadrukkelijker hun ministers kunnen ondersteunen in hun systeemverantwoordelijkheid, door de risico’s en onwenselijke neveneffecten van stelsels en systemen aan te geven (zoals de IvhO deed met de waarschuwing dat de ongelijkheid door het systeem toeneemt), en door weeffouten in de systemen bloot te leggen (bijvoorbeeld door inzichtelijk te maken welke burgers in welke situaties tussen wal en schip vallen).

Bovens hoopt dat politiek en media geholpen kunnen worden om hun rol in de publieke verantwoording optimaal te spelen. Het helpt als bevindingen uit onderzoek eerst worden geinterpreteerd/geduid, voordat er een oordeel wordt gegeven. Zulke hulp kan komen van rekenkamers, beleidsonderzoekers, markttoezichthouders en inspecties.

Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers