Navigatiemenu

Institutionele aanpassing aan maatschappelijke veranderingen

Laatst bijgewerkt op 521 dagen geleden door Hadewych

Beleidsproblemen worden ingewikkelder en weerbarstiger en ‘wicked’. Zij kunnen veelal niet meer worden opgelost binnen bestaande institutionele kaders en grenzen. Macht is te versnipperd om deze problemen het hoofd te bieden. Problemen zijn niet langer gebonden aan tijd en plaats; zij overstijgen organisaties, sectoren en landen, en worden gekenmerkt door structurele onzekerheid waar kennis geen afdoend antwoord op kan leveren. Bestaande instituties, zoals de inzet van traditionele beleidsinstrumenten die zijn ingebed in de klassieke instituties van de staat, bieden niet langer een passend antwoord op deze vraagstukken, die zich afspelen in ‘nieuwe politieke ruimten’, dwars door of naast bestaande kaders. Als de klassieke instituties al oplossingen weten te produceren voor deze problemen, dan is de kans groot dat deze door allerhande groepen niet langer als legitiem en effectief worden beschouwd. Effectief beleid vereist handelen op verschillende institutionele speelvelden, in steeds vluchtiger wordende samenwerking en afstemming tussen verschillende actoren. In reacties van actoren op de institutionele leegte staan concepten als meerlagig, polycentrisch bestuur, beleidsarrangementen en governance dan ook centraal.

Als gevolg van grote technische en maatschappelijke veranderingen kan er institutionele leegte ontstaan: een gat tussen bestaande regels en instituties en hun effectiviteit en legitimiteit (Hajer 2003). Met instituties wordt gedoeld op de set formele en informele normen, gebruiken en relaties die gezamenlijk de regels van het spel vormen en gedrag van actoren daardoor mede vormgeven.

Over het algemeen worden institutionele leegten gezien als te vullen ruimten, die zijn ontstaan door gebrek aan een institutioneel kader – dit speelt vooral in de opkomende markten – of juist door gebrek aan een gedeeld of passend institutioneel kader. De ruimte grenst aan verschillende kaders of regimes, het geheel van regels en praktijken, waarvan er geen dominant is of waarvan geen er de snelheid van technische of sociale innovaties bij kan benen.

Organisaties bevinden zich vaak in verschillende (formele en informele) institutionele contexten met verschillende logica's tegelijk: er is sprake van institutioneel pluralisme.

Uitdagingen bij het vullen van institutionele leegten

Het neoliberale discours met nadruk op marktwerking, new public management, decentralisatie, deregulering en op sommige terreinen een terugtredende overheid heeft vooralsnog niet geleid tot nieuw vormgegeven, uitgekristalliseerde institutionele ruimten. Het neoliberale discours wijkt fundamenteel af van het discours van de verzorgingsstaat en de sociaaldemocratie en de bijbehorende normen en waarden die diep in onze instituties zijn verankerd. Er lijkt nog geen oplossing te zijn voor dit permanente schuren van de twee waardensystemen met bijbehorende institutionele regimes. De keuze om volledig te conformeren aan de een dan wel aan de ander is onacceptabel voor verschillende groepen van actoren. Dit leidt tot een continu balanceren tussen de verschillende waarden, met ingewikkelde arrangementen die de voordelen van beide systemen proberen te benutten en de nadelen van beide systemen proberen in te dammen. Deze ‘best of both’ leidt tot een voortdurende worsteling met effectiviteit en legitimiteit, die vanuit de verschillende perspectieven heel anders worden beoordeeld.

Transitiedenken (o.m. Loorbach) leidt tot denken in termen van creatieve vernietiging en het bereiken van nieuw evenwicht. Maar vooralsnog lijkt een nieuw evenwicht ver weg, en moeten we de volatiele toestand wellicht meer als een permanente beschouwen. De institutionele leegte leidt dan soms juist tot institutionele drukte, met veel overlappende arrangementen waarvan de levensduur vaak beperkt is, en waarvoor de institutionele capaciteit om dit op een goede manier vorm te geven en te managen lang niet altijd aanwezig is, zeker niet bij de organisaties die in de afgelopen jaren sterk aan capaciteit hebben ingeboet.

Participatie en responsiviteit vormen een derde uitdaging: wat zijn geschikte arrangementen om burgers te betrekken bij publieke zaken? In interactieve processen waarin burgers, publieke en private spelers en kennisinstellingen participeren, wordt hard gewerkt aan het herstel van het vertrouwen in de overheid en de rol van cultuur en kennis.

De vierde uitdaging betreft de afkalvende rol van kennis in beleidsprocessen, die door de roep om en mogelijkheid tot data-gedreven beleid nog verder onder druk staat. De institutionele leegte betekent dat niet langer vaststaat welk kennisdomein relevant is voor een vraagstuk, maar ook dat de autoriteit van kennis steeds meer aan betekenis inboet.

De technologische ontwikkeling schrijdt voort in een institutioneel vacuüm, en het is de vraag of onze instituties überhaupt wel in staat zijn om deze ontwikkelingen bij te benen. Dit wordt versterkt door een aarzeling om innovaties te sturen, uit angst om vooruitgang te dwarsbomen.

Technologisering van de samenleving kan sluipenderwijs leiden tot het afbreken of achterhaald raken van enkele fundamentele institutionele regels, bijvoorbeeld ten aanzien van het recht op privacy, waarvoor nog geen vervanging is. Tegelijkertijd leidt technologisering tot de vorming van regels die vooral voortkomen uit het private domein. Dit geschiedt veelal buiten het politieke domein om en zonder publieke verantwoording.

Het Rathenau Instituut wijst erop dat onze instituties een update of opwaardering verdienen om de verregaande digitalisering van de samenleving in goede banen te leiden, inclusief een discussie over publieke waarden en de verankering daarvan in verantwoordelijkheden van overheid, bedrijven en maatschappelijke organisaties, en doet daarvoor vijf concrete suggesties, van de versterking van de positie van toezichthouders tot een maatschappelijk digitaliseringsakkoord (Kool, Timmer, Royakkers, & Van Est, 2017).

 

Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers