Rechtsonzekerheid door complexe regelgeving

Laatst bijgewerkt op 280 dagen geleden door Hadewych

Enkele voor het toezicht relevante passages uit het Jaarverslag van de Raad van State over 2017:

“Het verschijnsel complexe wet- en regelgeving is niet nieuw. Al sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw is er aandacht voor de kwaliteit van de wetgeving en zorg over de ongebreidelde groei daarvan. Onder verschillende noemers: deregulering, wetgevingskwaliteit, marktwerking, bruikbare rechtsorde, administratieve lastendruk, is getracht greep te krijgen op dit fenomeen. Reden om daarvoor nu opnieuw aandacht te vragen is een aantal ontwikkelingen in het overheidsbestuur dat de complexiteit in versnelde vaart doet toenemen.

De centrale rol van de wetgever in de rechtsorde neemt af door meer geleding en voortgaande deconcentratie in het overheidsbestuur. De vanouds bestaande geleding in de rechtsorde wordt versterkt door decentralisatie van taken en bevoegdheden naar medeoverheden, vergaande delegatie van wetgeving (bijvoorbeeld de Omgevingswet) en de omzetting van richtlijnen naar verordeningen in de Europese Unie (bijvoorbeeld de Algemene verordening gegevensbescherming). Parallel daaraan is er sprake van deconcentratie en spreiding van overheidsbevoegdheden door de toename van ‘autoriteiten’ en de verzelfstandiging van diensten. In de afgelopen jaren ontstonden er steeds meer zelfstandige instanties die belast zijn met de ordening van en het toezicht op bepaalde segmenten van bedrijvigheid. Zij moeten – vaak open geformuleerde – normen concretiseren, toepassen en handhaven. Zo ontstonden onder meer de Autoriteit Consument en Markt, de Autoriteit Financiële Markten, de Nederlandse Zorgautoriteit, de Kansspelautoriteit, de Autoriteit Persoonsgegevens en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Ook de rol van De Nederlandsche Bank is uitgebreid. Dit komt bovenop de voortgaande verzelfstandiging van overheidsfuncties – inspecties, kwaliteitsinstellingen, milieudiensten – die veelal bij hun taakuitoefening (ook) zelf geformuleerde beleidsregels hanteren.

Al deze instanties hebben een eigen sturingsdrang. Wet- en regelgeving worden daarbij minder als ordeningsmechanisme begrepen waarvan burgers naar eigen inzicht en belang gebruikmaken, maar als sturingsinstrument waarnaar gehandeld moet worden. Mede daardoor wordt een voorstel bij de voorbereiding vaak vooral op eigen merites beoordeeld en niet als onderdeel van een bredere ordening. De verzelfstandiging van de uitvoering heeft bovendien het effect dat de praktische ervaring in de besluitvorming op afstand staat en minder telt dan politieke of bestuurlijke bedoeling.

Het netwerk van regels wordt door deze ontwikkelingen steeds dichter, fijnmaziger en gedetailleerder. Daardoor neemt omgekeerd de behoefte aan uitzondering daarop toe; om reden van concrete omstandigheden, veranderende inzichten of een maatschappelijke werkelijkheid die snel verandert. Experimenten, duurzame regelgeving en techniek-onafhankelijke bepalingen zijn dan ook een terugkerend thema. Het regeerakkoord kondigt op veel (25) plaatsen aan dat er experimenten zullen komen. Onderkend moet echter worden dat het om zeer verschillende behoeften gaat; de behoefte om in concrete omstandigheden te kunnen afwijken, om regels vloeiend aan veranderende maatschappelijke omstandigheden te kunnen aanpassen, om de werking van nieuwe regels of aanpak te onderzoeken, om werkende weg uit te proberen welke regels geschikt zijn (trial-and-error). Deze verschillende behoeften vergen uiteenlopende oplossingen in de wetgeving, waarvan het experiment er maar één is.”

“In wisselwerking met die ontwikkeling is ook de interne orde in de lidstaten geëvolueerd. Waar vroeger de nadruk lag op eenheid, rechtsgelijkheid en gemeenschappelijke waarden, zijn lokale en regionale diversiteit, belangenpluriformiteit en ‘beleid op maat’ leidende thema’s geworden. (…) Tegelijkertijd is er een proces van spreiding van overheidsmacht en bevoegdheid in de vorm van onafhankelijke ‘autoriteiten’, zoals De Nederlandsche Bank, Autoriteit Consument en Markt, Autoriteit Financiële Markten, Autoriteit Persoonsgegevens, diensten en inspecties. ‘Autoriteiten’ die vervolgens op het niveau van de Unie zelf weer netwerken vormen voor overleg, afstemming en eventueel besluitvorming.”

 

Een verschijnsel waar beide Afdelingen in hun dagelijkse praktijk regelmatig tegenaan lopen, is de groeiende complexiteit van de regelgeving of, beter gezegd, van de verstrengeling van regelgeving. Met dat laatste wordt gedoeld op het verschijnsel dat verschillende wettelijke systemen en regimes over elkaar heen schuiven. Daardoor is het voor justitiabelen moeilijk te achterhalen welke bepalingen wel of niet van toepassing zijn, terwijl zij bij zelfs geringe overtredingen wel geconfronteerd worden met forse sancties of maatregelen. Ook bestuursorganen kunnen steeds vaker zelf de weg niet meer vinden in de verstrengelde regelingen. Toch nemen zij desondanks ook dan een beslissing in de gedachte dat de rechter maar moet uitzoeken wat wel en niet kan. Dat leidt tot rechtsonzekerheid, terwijl burgers worden opgezadeld met risico’s die het gevolg zijn van weinig toegankelijke en ondoorzichtige wet- en regelgeving. Ontoegankelijkheid en ondoorzichtigheid die soms de uitkomst zijn van een proces waarbij de wetgever verduidelijking als oogmerk heeft.”

“Om greep te krijgen op de complexiteit van regelgeving zijn er dus drie ‘sleutels’. Kan naleving zonder sancties worden verzekerd? Kan vertrouwen in de professionaliteit van uitvoerders een plaats krijgen in ons systeem van uitvoering en handhaving en hoe kan die professionaliteit worden gestimuleerd en bewaakt? Hoe gaan we, politiek en bestuurlijk, om met ongelukken, fouten en zaken die mislopen? Het gaat daarbij om fundamentele vragen die raken aan de rechtsbescherming van burgers. Maar zolang op die vragen geen antwoord is gevonden dat geen regelgeving vereist, is het moeilijk om een duurzaam antwoord te vinden op het vraagstuk van de complexiteit van regelgeving.”

Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers