Beter toezicht met vertrouwen

Laatst bijgewerkt op 129 dagen geleden door Hadewych

Essay ruimte voor vertrouwenEssay Ruimte voor vertrouwen

In Ruimte voor Vertrouwen; De dynamiek van vertrouwen in het toezicht op zorg reconstrueren Annemiek Stoopendaal en Renée Bouwman de toestand van een paar jaar geleden, toen de IGJ door de politiek gedwongen werd om een lijst te publiceren van verpleeghuizen die onvoldoende zouden presteren, met grote schade aan het vertrouwen van ondertoezichtstaanden in de inspectie tot gevolg.

Het essay begint met een theoretische uiteenzetting over vertrouwen. In het tweede deel wordt de casus besproken, waarna verslag wordt gedaan van een groot aantal gesprekken met betrokkenen. Aan de hand daarvan wordt uitgelegd wat het belang is van wederzijds vertrouwen tussen inspectie en ondertoezichtstaanden: spontane compliance en leren op basis van intrinsieke motivatie wordt er door bevorderd. De nadruk in dit essay ligt op het vertrouwen van ondertoezichtstaanden in de inspectie. Dat vraagt responsief en waarderend toezicht, en dat vergt weer andere competenties van inspecteurs dan het ‘afvinken’ van normen. Betrouwbaarheid van inspecties hangt ook samen met de mate waarin toezichthouders motiveren en verantwoorden hoe ze werken, en zichzelf ook voorbeeldig gedragen en zich aan regels en afspraken houden.

Alinea’s uit het essay:

Een afname van maatschappelijk vertrouwen wordt meestal onder politieke druk vertaald in een toename van controle en toezicht. Deze vertaling leidt echter niet per definitie tot een toename van onderling vertrouwen.

De lage risicobereidheid in de samenleving kan de houding van toezichthouders sterk beïnvloeden. Als er iets mis gaat moeten zij kunnen laten zien dat zij niet naïef zijn geweest, het vergt dan erg veel durf en inzicht van de toezichthouder om ondertoezichtstaanden te vertrouwen.

Vertrouwen leidt niet tot minder onzekerheid, maar tot de acceptatie ervan (Spronk e.a. 2017, Luhman 1979). Zo kan vertrouwen in zakelijke verhoudingen transactiekosten verlagen, doordat tijdrovende en kostbare handelingen om informatie te verzamelen, zoals controle en het opstellen van formele contracten, in een sfeer van vertrouwen een minder belangrijke rol spelen. Om de kwetsbaarheid die uit onzekerheid voortkomt te verminderen, worden in onze maatschappij echter juist regels, standaarden, contracten en controle ingezet om gedrag van de ander te sturen. Kwetsbaarheid werd getransformeerd tot risico, en werd beschouwd als een te managen object (Power 2007).

Om incidenten te voorkomen en risico’s te verminderen, werd transparantie ingezet. Incidenten, en vooral bijna-incidenten, moeten nu gemeld worden aan management en toezichthouders, waarna ze kunnen worden geanalyseerd. Van de analyse wordt geleerd, maar om nieuwe incidenten te voorkomen wordt het geleerde vaak omgezet in voorschriften en regels. Dit fenomeen wordt ook wel de risico-regelreflex genoemd: de reflex om na een incident te besluiten tot het nemen van maatregelen om het risico te verminderen. Deze reflex leidt zo tot een steeds verdergaande toename van het aantal regels. Te vaak en te veel verantwoording moeten afleggen leidt tot het perverse effect dat verantwoording — de welbekende ‘vinkenlijstjes’ — belangrijker lijkt te zijn geworden dan daadwerkelijk verantwoordelijkheid dragen. Toezichthouders worden, al dan niet terecht, als de belangrijkste veroorzakers van deze regelen verantwoordingsdruk gezien.

De internalisering van normen en waarden wordt namelijk niet alleen door regels en controle gestimuleerd, maar ook door autonomie en zelfbepaling (Six 2013). Wanneer de toezichthouder zich alleen richt op controle van het naleven van regels, bestaat het risico dat het veld zich daarnaar gaat vormen: zorgaanbieders houden zich dan strikt aan de regels. De betrouwbaarheid van de zorgaanbieder wordt dan eerder verminderd dan verhoogd. Zij leven regels na, maar worden niet aangesproken op hun intrinsieke verantwoordelijkheid (Stoopendaal 2016).

Uit onderzoek blijkt dat wanneer toezichthouders de ondertoezichtstaanden meer vanuit vertrouwen benaderen, die laatste eerder geneigd zijn voorschriften te volgen (Braithwaite 2011; Six 2010, ook Slim handhaven). Wanneer een toezichthouder een ondertoezichtstaande vertrouwen schenkt op grond van bevindingen uit het toezicht, in plaats van de in de veelgebruikte term ‘high trust, high penalty’ eerder het fenomeen van ‘noblesse oblige’4 gaat gelden (Meurs, persoonlijke uitwisseling). High trust, high penalty is qua uitgangspunt gebaseerd op wantrouwen — de ondertoezichtstaande doet alleen het goede onder dreiging van een zware straf; noblesse oblige daarentegen is gebaseerd op vertrouwen — het in hen gestelde vertrouwen geeft instellingen de morele verplichting het goede te doen en hun verantwoordelijkheid te dragen. Dit betekent niet dat er dan geen verantwoording meer afgelegd hoeft te worden, maar verantwoording is dan sterker gekoppeld aan de eigen verantwoordelijkheid.

Over de andere kant van de vertrouwensrelatie, het vertrouwen van ondertoezichtstaanden in de toezichthouder, is naar verhouding minder bekend. De ondertoezichtstaande is in deze hiërarchische relatie gedwongen om kwetsbaarheid te accepteren. Die kwetsbaarheid bestaat eruit dat de ondertoezichtstaande zich moet onderwerpen aan toezicht door de toezichthouder en het daaruit voortvloeiende oordeel. Dat hij zich tegen dat oordeel kan verzetten, staat niet in de weg dat hij dat oordeel in beginsel moet accepteren. Deze acceptatie verloopt gemakkelijker op basis van positieve verwachtingen over de kwaliteit van het toezicht en de intenties van de toezichthouder (De Vries 2016:41). Gebleken is dat wanneer ondertoezichtstaanden geen vertrouwen hebben in de intenties en competenties van de toezichthouder, zij minder geneigd zijn de regels na te leven omdat zij de legitimiteit en autoriteit van de toezichthouder niet aanvaarden (Tyler 1990). De betrouwbaarheid van de toezichthouder is gebaseerd op procedurele rechtvaardigheid, deskundigheid en voorleven.

“Dat wij de inspectie niet heel erg vertrouwen, heeft ook te maken met een relatief gebrek aan transparantie. Dat je niet weet hoe het daarbinnen werkt. Nou denk ik dat ik er wel enig beeld bij heb, maar ik weet ook niet alles in detail. Als je dat beeld niet hebt, neemt ook de voorspelbaarheid van het gedrag van de inspectie af. En daarmee neemt ook de mogelijkheid om een vertrouwensrelatie te bouwen, waarin je allerlei informatie geeft, af. (Bron: bestuurder)” (blz. 20)

Bij de IvhO is ervaring opgedaan met ‘stimulerend’ of ‘waarderend’ toezicht. Niet alleen het vertrouwen in de toezichthouder maar ook het lerend vermogen van de ondertoezichtstaanden lijkt te worden bevorderd wanneer de inspectie en de rapportage herkenning in plaats van weerstand bij de ondertoezichtstaanden oproept.

De inspecteur vertegenwoordigt het instituut. Daarom doet het gedrag van de inspecteurs, naast procedurele rechtvaardigheid en legitimiteit, ertoe. Standaardisatie en responsiviteit hoeven elkaar echter niet uit te sluiten, zij zouden elkaar juist kunnen aanvullen (Rutz 2017).

Afstandelijkheid en onpersoonlijkheid staan de responsiviteit die in het hedendaagse toezicht van een inspecteur gevraagd wordt in de weg. Dit verlaagt het vertrouwen dat ondertoezichtstaanden hebben in de toezichthouder.

Wanneer een inspecteur te veel waarde aan de dossiervoering hecht wordt het werk van de ondertoezichtstaanden niet gezien. Het dossier is immers een representatie van de werkelijkheid. Een triangulatie van bevindingen waarbij inzichten uit documentonderzoek, observatie en interviews gecombineerd worden, kan tot een hogere validiteit van de bevindingen leiden, en daarmee tot een betrouwbaarder beeld (zie Verkaik e.a. 2016).

Het zou kunnen zijn dat het oordeel van de inspecteur dat gebaseerd is op observatie door de ondertoezichtstaanden als meer subjectief wordt ervaren dan een oordeel dat gebaseerd is op een vaststaand normenkader. Daar waar ervoor gepleit wordt meer context, situationaliteit en pluriformiteit toe te laten, moet een inspecteur wel kunnen laten zien hoe het oordeel gevormd is. De inspecteur zelf wordt dan crucialer in de beoordeling, de inspecteur zelf is het instrument.

De Inspectie hoeft niet altijd zelf te observeren, maar kan de kwaliteitssystematiek van de zorgaanbieder bevragen.

Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers