Navigatiemenu

Gedragsinzichten voor toezicht en handhaving

Laatst bijgewerkt op 68 dagen geleden door Hadewych

Inleiding

De inspectieraad heeft aangegeven in te zetten op innovatie, onder meer door meer en slimmer gebruik te maken van gedragskennis. Er worden gedragsdeskundigen geworven, er worden onderzoeken en experimenten met gedragsinterventies uitgevoerd, er worden gedragstools ontwikkeld en er worden cursussen en lezingen verzorgd over gedrag.

Aanleiding

Ook buiten het toezicht wordt er veel aandacht besteed aan 'gedrag', 'nudges', 'keuze-architectuur', 'sociale psychologie', 'beleid als ontwerp', 'gamification' e.d. Het zijn termen die allemaal samenhangen met het besef dat beleid ontwikkelen (bedenken, uitvoeren, handhaven) een kwestie is van gedragsbeïnvloeding, dat een regelgestuurde overheid vaak niet effectief is en dat de maatschappelijke kosten van toezicht en handhaving hoog op kunnen lopen.

Bovendien hebben de sociologie, psychologie en gedragseconomie inmiddels voldoende kennis opgeleverd, en beschikken we dankzij Big Data over voldoende middelen, methoden en data, dat de overheid in staat is om beleid te verrijken met gedragsbeïnvloedende interventies.

Waarom nu?

Sinds de Tweede Wereldoorlog hebben economische benaderingen van overheidsbeleid terrein gewonnen op juridische benaderingen. De kern van de overheid is niet langer reguleren: voorschrijven, verplichten, verbieden en ordenen, maar beleid: gedrag beïnvloeden, doelen nastreven, maatschappelijke belangen behartigen. Beleidseffectiviteit, beleidseffecten en de vraag 'wat werkt' staan centraal. Tegelijkertijd is er binnen de economische wetenschap meer aandacht voor kennis uit de sociaal-psychologie en andere disciplines. Ook zijn er de laatste decennia talloze doelmatigheids- en doeltreffendheidsevaluaties gedaan, waaruit heel duidelijk bleek dat de overheid, inclusief het toezicht, gedrag moet begrijpen om het te kunnen beïnvloeden.

Het is duidelijk dat geen enkele wetenschappelijke discipline alleen de oplossing kan bieden voor alle maatschappelijke problemen en risico's. Gedragsinzichten zijn geen panacee voor effectief beleid, toezicht, of handhaving. Maar voor alle functies van de overheid geldt dat er gebruik moet worden gemaakt van de beschikbare kennis, dat het essentieel is om (gedrags)mechanismen te begrijpen en dat zinvolle afwegingen alleen kunnen worden gemaakt als ambtenaren doorgronden wat er gebeurt.

Waar gaat het over?

Naar aanleiding van de populariteit van Nudge van Thaler en Sunstein, de Nobelprijs voor economie voor Kahneman die in Thinking, fast and slow (Ons feilbare denken) onderzoek populariseerde over keuzeprocessen, WRR-publicaties over de menselijke beslisser en met kennis van gedrag beleid maken en het succes van het Britse behavioral insights team (BIT UK), kwam er veel aandacht voor gedragsinzichten voor beleid.  Dat gebeurde onder verschillende noemers: nudging, gedragseconomie, sociaal-psychologie. Maar onder andere noemers als 'wat werkt?', evidence-based beleid, kennis voor beleid, doelmatigheid, mechanismen en marketing is er al decennia aandacht voor de sociaal-psychologische processen die maken dat mensen zich gedragen zoals de overheid dat graag wil en dat beleid dus de gewenste resultaten oplevert.

Ook toezicht ontwikkelen, en regels of normen handhaven, zijn vormen van beleid ontwikkelen. Er worden interventies gekozen om gedrag te beïnvloeden. Interventies afwegen en kiezen met het oog op bepaalde doelen is beleid maken, en effectief toezicht is onderdeel van het (regerings)beleid dat in grote lijnen in ministeries wordt ontwikkeld.

Het grote verschil tussen de gedragsbenadering enerzijds en juridische of economische benaderingen anderzijds zit 'm in het model van de mens (de burger, de ondertoezichtstaande) dat door de beleidsmaker wordt gehanteerd.

Het juridische of economische mensmodel legt de nadruk op de juridische of theoretische gelijkheid van mensen: iedereen moet de wet naleven, iedereen streeft naar geluksmaximalisatie en geluk betekent voor iedereen hetzelfde (materiële voorspoed), we abstraheren naar de fictie dat elke burger de wet kent en dat iedereen rationeel keuzes maakt.

Het centrale gedragsinzicht is dat gedrag van mensen niet alleen door bewuste en rationele overwegingen wordt bepaald[1]. Allerlei sociaal-psychologische factoren zijn van invloed op de keuzes die mensen maken en dus op hun gedrag. Gedragsmechanismen (oorzaken en aanleidingen, verwerkingsprocessen, keuzes en uitkomsten) kunnen van persoon tot persoon, van groep tot groep, en in de tijd, verschillen. Desondanks zijn er onderzoekbare en meetbare mechanismen, zodat er toch kennis is over de waarschijnlijkheid dat mensen op een bepaalde manier zullen reageren op een bepaalde prikkel (bijvoorbeeld een interventie door een inspecteur).

Een ander centraal gedragsinzicht is dat kleine verschillen in de manier waarop een interventie[2] wordt gepleegd, inclusief de communicatie, veel verschil kunnen maken in de keuzes die mensen vervolgens maken, dus in het gedrag dat zij vertonen.

Desondanks zijn er regelmatigheden in gedrag, dus zijn interventie – gedragrelaties onderzoekbaar en zijn er algemene uitspraken over te doen. Dat is met name na te lezen in Kahnemans Thinking, fast and slow. Zo zijn er systematische biases in de menselijke waarneming; gebruiken mensen allerlei standaard heuristieken om situaties te beoordelen; gaan mensen zuinig met hun kostbare bewuste/rationele denken (het maken van afwegingen) om dus nemen ze de meeste beslissingen snel en zonder expliciete, bewuste afwegingen; en is de context, zijn specifieke omstandigheden, van groot belang.

Vrijwel alle sociaal-psychologische onderzoeksbevinden gelden voor grote groepen maar zelden voor 100% van de mensheid. Daarom is de inzet voor beleid niet enkel een kwestie van het goed toepassen van wetenschappelijke kennis om de meest doelmatige maatregelen te treffen, maar moet elke interventie in elke doelgroep getest en gemeten worden.

Wat er in de psyche van mensen gebeurt is misschien niet rechtstreeks te meten, maar het gedrag dat mensen vertonen nadat in hun hoofd processen van waarneming, evaluatie, beslissing hebben plaatsgevonden, wel. Goed gedragswetenschappelijk onderzoek vergt dan ook slimme onderzoeksontwerpen, hypothesen en statistische analyse.

Dat maakt gedragsbewuste ambtenaren gevoelig voor meten, testen, onderzoeken, evalueren. Een traditionele econoom gaat ervan uit dat gedrag vanzelf volgt als je de juiste prikkels geeft, dus zij zal vooral de wereld zodanig willen organiseren dat iedereen zoveel mogelijk (financieel) belang heeft bij de gewenste uitkomsten. Een jurist gaat ervan uit dat iedereen zich aan de wet dient te houden en dat mensen regels gehoorzamen uit angst voor straf wegens overtreding, dus zij zal vooral toezicht en handhavende bevoegdheden organiseren. Gedragsbewuste beleidsmakers zijn juist gefocust op ontwerpen, uitproberen, meten, evalueren van interventies omdat ze weten dat kleine wijzigingen grote gevolgen kunnen hebben. Als na een test blijkt dat mensen zich niet precies zo gaan gedragen als werd verwacht, dan moet de interventie worden aangepast, en opnieuw getest.

Gedragsinzichten in Den Haag

Het CCV coördineert het kennisprogramma Handhaving en Gedrag. Vanaf 2012 verzorgde het CCV in samenwerking met de inspectieraad een masterclass gedragsinzichten. Inmiddels is de masterclass al vele malen, ook aan beleidsmedewerkers, aangeboden.

Het Rijksbreed strategenberaad (SBR) organiseerde in mei 2014 een kenniskamer over gedragswetenschappen, waarin de directeur van BIT UK aan het woord kwam. Een paar jaar eerder, in 2009 en in 2010, had de WRR al congressen georganiseerd rond gedragsinzichten, en boeken gepubliceerd. Verder publiceerde het WODC al jaren rapporten over de relatie tussen beleidsmaatregelen en gedrag. Op basis van de kenniskamer werd het interdepartementale overleg over gedragsinzichten (behavioral insights network Nederland, BIN NL) ingesteld, waarvoor EZ het secretariaat voert. De inspectieraad neemt deel aan het BIN NL.

Een meer inhoudelijke en praktische site is het dossier over gedragsbeïnvloeding met communicatie: https://www.communicatierijk.nl/vakkennis/g/gedragskennis

Er is inmiddels een groot aantal handleidingen, kaders, stappenplannen en tools ontwikkeld om gedragsinzichten toe te passen in de beleidsontwikkeling, en die worden zoveel mogelijk geintegreerd in het IAK, het integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving. Door het BIT van IenM is een handige methode ontwikkeld om met gedragsinzichten beleid en interventies te ontwikkelen, de DOE MEE tool[3].

Ondertussen was er bij de Belastingdienst al jaren ervaring opgedaan met toepassing van gedragsinzichten. Daar kwam Duwtje uit voort, een beleidsadviesbedrijf. Ook in de communicatiehoek werd geprobeerd gedragsinzichten net zo slim te gebruiken als commerciële reclamecampagnes dat deden. Dat was aanleiding om CASI te ontwikkelen.

Inspecties onderzoeken hoe zij regelnaleving en normhandhaving kunnen bevorderen. Binnen verschillende inspecties is dan ook uitvoerig onderzoek gedaan naar, en geëxperimenteerd met, interventies die gebaseerd zijn op gedragsinzichten. Een voorbeeld is het 'broodje shoarma'onderzoek van de NVWA gepresenteerd. Ook de ISZW-toolbox is voor een belangrijk deel gebaseerd op gedragsinzichten, en in de academische werkplaatsen van IGZ en IvhO wordt er aandacht aan besteed.

Er zijn verschillende redenen en motieven om gedragsinzichten toe te passen in overheidsbeleid. Men verwacht er een verbetering van de effectiviteit van het beleid van – door beleid te baseren op sociaal-psychologische kennis zal het beter werken. Of men verwacht er efficiënter/goedkoper beleid van – het is veel duurder om mensen te dwingen zich aan regels te houden of ze te subsidiëren, dan om 'spontane naleving' te genereren.

Een derde motief is de verantwoordelijkheid van de overheid in de liberale rechtsstaat om zo min mogelijk dwang toe te passen en zo min mogelijk belastinggeld te besteden. Als de overheid tegelijk toch uitgebreid en ingrijpend maatschappelijke belangen wil bevorderen, is er beleid nodig dat burgers zo min mogelijk in hun vrijheid aantast.

De 'hype' en de veelvuldige verwijzing naar 'nudging' en het beïnvloeden van mensen 'via onbewuste' processen heeft ook weerstand en morele verontwaardiging opgeroepen. Zeker toen duidelijk werd dat Big Data ook gebruikt kan worden als nudging tool, voelden mensen zich in hun autonomie en menselijke waardigheid bedreigd.

Wetgeving en beleid dat op klassieke instrumenten als financiële prikkels of voorlichting is gebaseerd, komen tot stand in vertrouwde democratisch verantwoorde, rechtmatige processen. Sociaal-psychologische kennis voor beleid wordt geassocieerd met nudging, waarbij vaak verondersteld wordt dat het alleen zou 'werken' als mensen zich er niet van bewust zijn. Een logische verwarring van kennis over onbewuste processen, met onbewuste beïnvloeding. Als het om nudging gaat vertrouwen mensen veel minder op democratisch verantwoorde processen en vrezen ze manipulatie aan de hand van een kennisovermacht van de paternalistische overheid. Openheid over doel, beleid, proces, afwegingen en motieven (verantwoording aan de hand van het IAK/de MvT bijvoorbeeld, en openheid/responsiviteit voor alternatieve wensen en inzichten) is dan ook essentieel om eventueel wantrouwen en weerstand zo goed mogelijk weg te nemen.

Wie zijn belangrijke auteurs?

Gedragsinzichten komen voort uit wereldwijd decennialang uitgevoerd sociaal-psychologisch en gedragseconomisch onderzoek. Een vroege poging om kennis over gedrag te verbinden met het openbaar bestuur was Administrative behavior in 1947 van Herbert Simon, die onderkende dat openbaar bestuur over besluitvorming gaat en dat besluiten nemen menselijk gedrag is.

Er zijn dan ook veel teveel belangrijke onderzoekers om op te noemen, laat staan om ze in volgorde van belang te plaatsen. Er zijn honderden sociaal-psychologische fenomenen met evenzoveel benamingen (het default-effect, de availability heuristic, de nabijheidsbias, verliesaversie enz. enz.), vaak benoemd door de onderzoeker die het fenomeen heeft onderzocht. De precieze theorie achter zulke fenomenen is eenvoudig na te zoeken, maar de grote lijnen zijn interessanter. Een behoorlijke introductie in die grote lijnen is te krijgen door bijvoorbeeld de volgende auteurs/boeken te lezen.

Kahneman

Met zijn wetenschappelijke partner Tversky toonde psycholoog Kahneman aan op welke systematische manieren menselijke oordelen/keuzes en gedrag afwijken van datgene wat door het model van de 'homo economicus' wordt voorspeld. Het boek Thinking, fast and slow is een vrij gedetailleerd verslag van een grote hoeveelheid onderzoeken naar die systematische afwijkingen. Op basis van dat onderzoek onderscheiden Kahneman en Tversky twee parallelle denksystemen: systeem 2 is het trage weloverwogen denken en systeem 1 is het snelle automatische systeem waar beslissingen uit voortkomen (met beslissingen worden ook oordelen, evaluaties, goed of fout, pluis of niet pluis, wel of niet doen, links of rechts e.d. bedoeld).

Omdat systeem 1 snel en automatisch werkt, is het niet gebaseerd op bewuste afweging van kennis, argumenten en logica, maar op heuristieken (waaronder stereotypen), frames, emoties en onbewuste voorkeuren.

Thaler en Sunstein

De met Nudge beroemd geworden adviseurs van de regering-Obama verbinden nadrukkelijk overheidsinterventies aan de 'echte' belangen van mensen. Aan zichzelf overgeleverd worden mensen verleid en gestuurd door hun omgeving. De overheid moet de omgeving zodanig inrichten (keuze-architectuur) dat de neiging wordt gestimuleerd om spontaan de juiste keuze te maken. Dat kan bijvoorbeeld door slimme defaults te kiezen: wie geen keuze maakt, krijgt daarmee het beste resultaat.

Veel voorbeelden van Thaler en Sunstein zijn typisch Amerikaans. In de VS zijn van oudsher veel zaken niet door de overheid geregeld die in Europa onder de sociale zekerheid en bescherming van de overheid vallen: pensioenen, verzekeringen, sparen, gezondheid. De vraag wat in een bepaald beleidsdomein 'de beste keuze' of het 'werkelijke eigenbelang' van mensen is, komt daardoor in een ander daglicht te staan. Mensen met een duwtje stimuleren om voor hun pensioen te sparen roept een ander politiek debat op dan alle burgers automatisch registreren als orgaandonor.

Cialdini

Slimme reclameprofessionals weten hoe ze mensen moeten verleiden tot het maken van bepaalde keuzes. Cialdini destilleert uit die kennis van verleidingstechnieken zeven principes: consistentie, wederkerigheid, sociaal bewijs, sympathie, gezag, schaarste en eenheid.

Consistentie: het is een diep menselijke behoefte om consistent te zijn in je eigen gedrag en om de wereld om je heen waar te nemen in 'kloppende' patronen. Daardoor zal iemand die 'a' heeft gezegd, meer geneigd zijn om ook 'b' te zeggen. Wie eenmaal een stapje heeft gezet richting naleving, zal steeds meer geneigd zijn om na te leven, om zo zichzelf trouw te blijven.

Wederkerigheid: hoe meer je het gevoel hebt dat je een ander iets verschuldigd bent, bijvoorbeeld omdat die ander je iets kado heeft gegeven, hoe meer je geneigd zal zijn die ander dan ook tegemoet te komen.

Sociaal bewijs: we doen heel veel anderen na. We schatten in wat 'normaal' is door af te leiden hoe (de meeste) anderen zich gedragen. Als je denkt dat al je collega's een regel overtreden, zal je dat ook eerder zelf doen.

Sympathie: hoe aardiger we iemand vinden, hoe meer we die persoon iets gunnen. Dat maakt meegaand. Bovendien hebben we over het algemeen meer sympathie voor iemand naarmate die persoon meer op onszelf lijkt. De vraag om welke gelijkenis het gaat (taal, leeftijd, huidskleur, woonplaats, functie) varieert wel al naar gelang de situatie en de persoon.

Gezag: als je aan iemand gezag toekent zal je eerder geneigd zijn je te conformeren naar die persoon.

Schaarste: hoe meer we denken dat iets schaars is, hoe verleidelijker het wordt.

Eenheid: hoe groter de beleving dat mensen tot één groep behoren, hoe meer kans dat ze elkaar kunnen beïnvloeden ofwel zich door elkaar laten beïnvloeden.

Slovic

Dankzij Slovic begrijpen we hoe risico's beleefd worden. De inschatting die mensen maken van risico's wijkt enorm af van de risico-inschatting door experts. Terwijl experts proberen te berekenen hoe groot de kans op een incident met een bepaalde schade is, proberen mensen in te schatten of iets veilig is. Dat doen ze op basis van emoties en normatieve evaluatie.

Zo schatten mensen risico's (met name de kans, probabiliteit, op een incident) lager in als ze een illusie van controle hebben (bijvoorbeeld als ze een auto besturen), hoger als ze de indruk hebben dat iemand moedwillig de schade veroorzaakt. Een heel zichtbare en spectaculaire impact (zoals een ontploffing) wordt doorgaans hoger ingeschat dan een onzichtbare, sluipende impact (extra sterfte als gevolg van fijnstof). Een incident dat nog vers in het geheugen ligt omdat het recent, of dichtbij, is gebeurd (Enschede), levert doorgaans een hogere risicoinschatting op dan een incident dat langer geleden of ver weg heeft plaatsgevonden (Bhopal).

BIT UK

Het inmiddels verzelfstandigde behavioral insights team van het cabinet van Cameron heeft in een groot aantal projecten in de beleidsuitvoering ervaring opgedaan met het toepassen van gedragsinzichten. Inmiddels vormt BIT UK een belangrijke inspiratie voor publieke organisaties wereldwijd. De medewerkers stellen hun kennis en ervaring beschikbaar door middel van lezingen, boeken, handleidingen en stappenplannen (met name MINDSPACE en EAST).

Naomi Ellemers, Rick van Baaren e.a.

Ook in Nederland is er een ruim aanbod van sociaal-psychologen en gedragseconomen die adviseren over toepassing van gedragskennis door de overheid. Ellemers en Van Baaren hebben begin 2017 kennis gemaakt met de inspectieraad. Ellemers voert onderzoek bij en met inspecties uit. Van Baaren heeft samen met Ap Dijksterhuis een adviespraktijk[4] opgericht die op verschillende manieren beleid ondersteunt.

Harrie van Rooij

De communicatieadviseur bij de Belastingdienst biedt prettig leesbare en herkenbare inzichten over de psychologie van naleving in lezingen, blogs en artikelen. Van Rooij is geen wetenschapper. Hij kan vooral goed toelichten op welke manier wetenschappelijke kennis bruikbaar is voor de overheid.

David Rock

Rock ontwikkelde het SCARF-model: drijfveren van menselijk gedrag zijn genot en angst. Die emoties komen voort uit Status, Certainty, Autonomy, Relatedness, Fairness. Rock past het model toe op organisatieverandering, maar het is ook te gebruiken om mensen te motiveren om regels na te leven en zich aan formele normen te houden.

Ayres en Braithwaite

(Ayres en) Braithwaite worden doorgaans niet met gedragsinzichten geassocieerd, maar met responsive regulation. Desalniettemin is hun oproep aan overheden om ondertoezichtstaanden liever te overtuigen (of te verleiden) dan te straffen, in wezen een oproep om sociaal-psychologische kennis toe te passen en daardoor effectiever te handhaven.

Is het relevant voor inspecties?

Over het algemeen proberen inspecties het gedrag van ondertoezichtstaanden te beïnvloeden, hetzij via een omweg (door goeie randvoorwaarden in een kwaliteits- of veiligheidssysteem of door professionaliteit en lerende organisaties), hetzij direct in het naleven van regels en het behalen van minimum normen. Een ouderwetse juridisch-economische benadering van opsporing van overtredingen en het opleggen van kostbare straffen is vaak niet erg doelmatig gebleken. Soms is het eenvoudigweg niet effectief, doordat ondertoezichtstaanden hun gedrag niet aanpassen als ze met straf bedreigd worden. Soms is het onhaalbaar doordat een inspectie niet over voldoende capaciteit of mogelijkheden beschikt om overtredingen op te sporen.

Met risicogestuurd toezicht, compliance assistance, investeren in goede relaties en ict wordt de doelmatigheid van het toezicht mogelijk verhoogd, maar er is nog meer winst te halen als de handhaving eenvoudiger kan of zelfs helemaal achterwege kan blijven doordat regels spontaan worden nageleefd. In veel gevallen en in allerlei toezichtdomeinen zijn slimme oplossingen van nalevingsproblemen denkbaar met behulp van gedragsinzichten.

Dat vergt wel kennis, creativiteit, observatie en onderzoek.

Hoe kan je deze kennis toepassen?

Er is een groot aantal handleidingen en stappenplannen, zoals het interventiekompas, DOE MEE, de gedragstoets, CASI, MINDSPACE, EAST enz.  Bovendien zijn er allerlei adviesbureau's, deskundigen en (ambtelijke) adviseurs die kunnen helpen. De meest voor de hand liggende methode is die van EAST/Harrie van Rooij (makkelijk maken, motiveren, triggeren) in combinatie met DOE MEE (doorgronden, ontwikkelen, experimenteren, monitoren en evalueren).

Net als in het IAK[5] begint het bij het formuleren van het doel (maatschappelijk belang, mitigeren van risico's), de beleidstheorie (wat is er voor nodig om het doel te bereiken en hoe wordt dat bewerkstelligd?), de beoogde resultaten van jouw inbreng, de precieze doelgroep en het gewenste gedrag door die doelgroep (naleving van bepaalde regels of voldoen aan bepaalde normen). In vbtb-termen: wat wil je bereiken?

Doorgronden vergt verschillende vormen van onderzoek, zoals het bevragen van de doelgroep of hun cliënten, wetenschappelijke kennis over gedragsmechanismen en bestaande belangen, toezichtrapportages en domeinbeschrijvingen, politieke en beleidsgeschiedenis e.d. Belangrijk element van doorgronden is het doorlopen van customer journeys, het evalueren van klachten en meldingen, of het observeren ter plaatse, en je mentaal verplaatsen in de beleving van de ondertoezichtstaande. Doorgronden houdt ook in dat je zo expliciet mogelijk uitwerkt hoe verschillende interventies volgens jou bij zullen dragen tot het dichterbij brengen van het doel.

Tools als MINDSPACE en SCARF kunnen het doorgronden ondersteunen, doordat ze checklists bieden van allerlei sociaal-psychologische fenomenen die aan de hand zouden kunnen zijn. Eigenlijk zijn het daarmee geavanceerde uitwerkingen van het eenvoudige modelletje van niet weten – niet willen – niet kunnen, of van de vroegere Tafel van 11 (nu opgenomen in het interventiekompas). Ook de gedragstoets en DOE MEE bieden zulke checklists.

Nadat alle kennis is verzameld is er ervaring, analyse en creativiteit nodig: hoe ga je interveniëren of wie probeer je op welke manier in stelling te brengen, om de ondertoezichtstaanden tot het gewenste gedrag te krijgen? Interventies moeten ook uitgeprobeerd, getest en gemonitord worden: werkt het in de praktijk zoals bedoeld, wat werkt goed en wat werkt minder goed en in welke context gebeurt er wat? In wezen is dit beleidsontwikkeling, ook als het om handhaving van specifieke normen bij een specifieke doelgroep gaat. Het gaat om de essentie van ambtelijk vakmanschap.

Naast de creatieve vormgeving van interventies, maatregelen, acties van de toezichthouder, moet er aandacht worden besteed aan effectmeting. Wat beschouw je als goeie indicatoren voor de vraag of de maatschappelijke doelen dichterbij komen, de risico's afnemen? Hoe ga je meten of je interventies werken? Hoe monitor je neveneffecten? Welke vergelijkingen ga je maken om te beoordelen welke interventie beter werkt dan andere interventies, of in welke context er ongewenste neveneffecten zijn?

Tenslotte zouden alle ambtelijke professionals, net als medici bijvoorbeeld, hun activiteiten en overwegingen vast moeten leggen zodat gewonnen kennis gedeeld kan worden, over bevindingen en lessen gerapporteerd kan worden, en er over inzet en resultaten verantwoording afgelegd kan worden.

Valkuilen en aandachtspunten

Met kennis van gedrag kan beleid beter en toezicht effectiever worden. Dat wil niet zeggen dat gedragsinzichten panacee zijn. Er zijn aandachtspunten van uiteenlopende aard: beperkte mogelijkheden van de sociaal-psychologische aanpak (onwenselijke neveneffecten); ontoereikende toepassing van gedragskennis (onhandige framing of impliciete boodschappen); beperkingen in de aanpak (kosten, onvoldoende meten).

Neveneffecten

Elk beleid kan tot onwenselijke neveneffecten leiden, en dat geldt ook voor beleid dat gebaseerd is op gedragskennis. Negatieve effecten kunnen samenhangen met weerstanden tegen gedragsverandering (inertie, reactance, skepsis). Ze kunnen ook voortkomen uit compensatiegedrag (iemand is zo tevreden over z'n eigen goeie voornemen of gedrag dat hij zichzelf toestaat een beetje te 'zondigen') of uit verdringing van intrinsieke door externe motivatie: het crowding out effect[6]. Als je bijvoorbeeld iemand financieel beloont voor gedrag dat hij voorheen uit zichzelf al vertoonde, wordt de hoogte van de financiële beloning relevant en daardoor kan diezelfde persoon stoppen met zijn goeie gedrag omdat hij de beloning te laag vindt.

Als gedragsinzichten aanleiding geven tot aanpassingen in de fysieke omgeving of nieuwe investeringen, kunnen de kosten hoog oplopen[7]. Positief effect bij één bepaalde doelgroep kan de belangen van andere burgers schaden en tot netto negatieve effecten leiden. Sommige doelgroepen reageren volstrekt anders dan andere, dus als de effecten van beleid niet goed worden gemonitord kan dat averechts uitpakken.

Veel valkuilen hangen samen met de manier waarop je communiceert, en de onderliggende boodschap waarvan je jezelf mogelijk niet eens bewust bent. Welk frame gebruik je impliciet? Wat is het referentiekader van de ontvanger van een boodschap? Wat horen of zien de mensen waarmee je communiceert en zijn de feitelijke ontvangers dezelfde personen als de geadresseerde doelgroep?

Een bekend voorbeeld is de impliciete boodschap van 'strengere handhaving' omdat er 'zoveel overtredingen zijn'. Dat levert in feite sociaal bewijs over het gedrag van veel mensen: overtredingen komen veel voor. Een ondertoezichtstaande kan daardoor de indruk krijgen dat overtreden de norm is, en dat zij 'gekke Henkie' is als ze zich wel aan de regels houdt.

Van 'streng straffen' gaat de impliciete boodschap uit dat het gewenste gedrag (naleving) kennelijk moeilijk of duur of vervelend is – de overheid verwacht niet dat de regels spontaan zullen worden nageleefd en vindt het kennelijk nodig om met zware middelen te dreigen om de ondertoezichtstaanden in beweging te krijgen. Ook kan onhandige communicatie de indruk wekken dat de verantwoordelijkheid voor succes bij de toezichthouder ligt in plaats van de ondertoezichtstaande.

Lastig is het om SMART te formuleren welk gedrag het doel van een interventie is, en vooral ook wie dat gedrag moet vertonen. Ondertoezichtstaanden zijn vaak rechtspersonen. Kennis uit de organisatiepsychologie kan bijdragen aan het identificeren van de personen in een organisatie die beïnvloed moeten worden en de veranderingen die in een organisatie teweeggebracht moeten worden, maar gedragsinzichten zijn niet één op één van toepassing op organisaties of bedrijven. Het gaat om sociaal-psychologische kennis die betrekking heeft op het menselijk brein.

Besluitvorming

Toezichthouders, beleidsmakers, inspecteurs en andere publieke functionarissen zijn mensen, dus sociaal-psychologische mechanismen doen zich ook in hun besluitvormingsprocessen voor.[8] Terzijde: aan elk oordeel, elke beslissing en elk gedrag ligt een keuze/ beslissing ten grondslag.

We maken zelf, net als ondertoezichtstaanden en hun cliënten en werknemers, gebruik van heuristieken; er liggen biases op de loer en als we niet oppassen ontstaat er groupthink[9].

Het werk van toezichthouders kan wel zó worden georganiseerd, dat zulke risico's zoveel mogelijk worden gemitigeerd. Dat kan bijvoorbeeld door gebruik te maken van checklists die tot motivering van oordelen en besluiten dwingen; door het intern of extern organiseren van tegenspraak; door verplichting tot onderbouwing en verantwoording en dergelijke.

Uit de politieke psychologie is bekend dat vertrouwen in overheidsorganisaties wordt bevorderd door representativiteit van die organisaties in termen van geslacht en etniciteit[10]. Voor toezichthouders is het van groot belang dat ze als eerlijk, betrouwbaar en kundig worden gezien, maar ze worden daarbij niet geholpen door een representatieve samenstelling van hun personeelsbestand.

Onderzoek

Testen, meten, monitoren en evalueren zijn absoluut noodzakelijk, maar soms ook heel kostbaar. Dat betekent dat goed effectonderzoek ten koste van goeie uitvoering kan gaan, dus ten koste van resultaten. (Doe meer met ongeveer!)

Iets dergelijks geldt voor een stevige onderbouwing, aan de hand van wetenschappelijke kennis, van je aanpak. Als er niet wordt gehandhaafd omdat nog niet alle relevante factoren bekend zijn, wordt het betere de vijand van het goeie.  Degelijk ontworpen en onderbouwde interventies zijn mooi, maar trial and error kunnen ook kennis opleveren over de werking van interventies.

Met betrekking tot onderzoek zijn er ook allerlei gedragsinzichten die wijzen op het risico van measurement bias. Het is bekend dat beleidsonderzoek gevoelig is voor verschillende errors, gerelateerd aan de formuleringen in vragenlijsten, sociaal wenselijke antwoorden, onnodig ingewikkelde vragen, coding errors en schattingsfouten[11].

Tenslotte

Kennis die gebaseerd is op wetenschappelijk onderzoek, zoals sociaal-psychologische kennis, is niet één op één toe te passen in toezicht, handhaving of beleid. Het is de kunde van de toezichthouders[12] die bepaalt of, en op welke manier, kennis slim gebruikt wordt. Die kundigheid komt het best tot uiting als toezichthouders weten wat hun doelen zijn. Waarom is er toezicht, welke risico's worden met toezicht beheerst, wat voor gedrag zouden ondertoezichtstaanden moeten vertonen?

Het formuleren van zulke doelen gebeurt in allerlei interacties en staat eigenlijk los van wetenschappelijke kennis.

Gedragsinzichten zijn gereedschappen waarmee kundige toezichthouders de doelen van toezicht zo goed mogelijk proberen te bereiken.

 

Voetnoten

[1] Er wordt wel gesteld dat mensen vooral 'onbewust','irrationeel' of 'automatisch' tot hun keuzes komen. Kahneman introduceert de neutrale term 'systeem 1'. Het gaat er om dat er keuzes worden gemaakt, beslissingen genomen, oordelen geveld, zonder bewuste afwegingen. Het is wel mogelijk om je bewust te worden van de mentale processen die bij zulke beslissingen een rol spelen. Irrationeel is een normatieve term die bovendien refereert aan (on)logische afwegingen en daarmee eigenlijk alleen betrekking kan hebben op bewuste, trage denkprocessen.

[2] Het Stirling Behavioural Science Centre heeft een database gepubliceerd met interventies (die zij nudges noemen om aan te geven dat het om sociaal-psychologische interventies gaat).De 'nudge database' is eigenlijk een verzameling effectonderzoeken en tests waardoor inzichtelijk wordt hoe groot de impact kan zijn van zulke relatief bescheiden interventies. Er worden twee definities van nudges aangehaald: "ieder onderdeel van de keuzearchitectuur dat gedrag beïnvloedt op een voorspelbare manier zonder mogelijkheden te verbieden en zonder betekenisvolle wijzigingen van de economische incentives" of "manieren om keuzes te beïnvloeden zonder de keuzemogelijkheden te beperken en zonder bepaalde keuzes materiëel onaantrekkelijk te maken".

[3] Nog niet online beschikbaar; bij IenM te verkrijgen in combinatie met begeleiding

[4] Er zijn in Nederland verschillende adviespraktijken van sociaal-psychologen, zoals Duwtje, Tabula Rasa enz. Het zijn er teveel om hier op te noemen. In deze introductie wordt daarom alleen verwezen naar gedragskundigen waarmee de IR recent in aanraking is geweest.

[5] Het IAK is een hulpmiddel bij het afwegen en onderbouwen van overheidsacties

[6] Onder meer aangetoond door Ariely, Bracha, Meier in 2007 op basis van de motivation-crowding theory van Frey en Titmuss

[7] Sommige kosten zijn publieke kosten, maar ook met hoge kosten die door ondertoezichtstaanden gedragen moeten worden moet rekening worden gehouden.

[8] Dit is het centrale punt dat Lodge en Wegrich maken in Rational tools of government in a world of bounded rationality.

[9] Zie Janis 1972 en 't Hart 1994: een sterke wens tot harmonie en consensus gecombineerd met isolatie van een groep en gebrek aan neutraal leiderschap kan ertoe leiden dat uitstekende en ervaren besluitnemers collectief rampzalige beslissingen nemen.

[10] Zie Theobald en Haider-Markel (2009) en Riccucci, Van Ryzin en Lavena (2014)

[11] Lee, Benoit-Bryan, Johnson 2012

[12] Toezichtontwikkelaars, strategisch adviseurs, inspecteurs, leidinggevenden, evaluatoren enz.

Reageren is alleen mogelijk voor aangemelde gebruikers